《来宾市补充耕地指标交易管理实施细则》政策解读

一、出台的背景及依据

（一）出台背景。

2017年，中共中央、国务院印发了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号），明确规定耕地占补平衡要落实“占一补一、占优补优、占水田补水田”，要求要规范省域内补充耕地指标调剂管理，并提出了“县域自行平衡为主、市域或省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充”来落实补充耕地任务。2017年原国土资源部印发了《关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》（国土资规〔2017〕13号），提出“建立补充耕地指标储备库，实行指标分类管理”，要求以纳入农村土地整治监测监管系统的各类项目为基础，根据项目验收确认的新增耕地数量、新增水田和新增粮食产能，以县（市、区）为单位建立3类指标储备库，实行分类管理、分别使用。并要求“改进建设用地项目与补充耕地项目逐一挂钩的做法，按照补改结合的原则，实行耕地数量、粮食产能和水田面积3类指标核销制落实占补平衡”。2018年，自治区党委、政府出台了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》（桂发〔2018〕31号），提出了“实行耕地数量、粮食产能和水田面积3类指标核销制，落实‘占一补一、占优补优、占水田补水田’占补平衡的要求。”

我市自2017年实行补充耕地指标交易制度以来，通过市场化手段实现了部分区域资源与经济之间的互补，提升了补充耕地指标的价值，对提高各地开发后备资源的积极性起到了推动作用。据统计，自实行指标交易以来，市级补充耕地指标交易平台已累计交易6856万元，为我市财政实现创收。然而，在补充耕地指标交易和落实耕地占补平衡工作中仍存在一些问题，如现在耕地占补平衡已实行耕地数量、粮食产能和水田规模3类指标管理，而补充耕地指标交易仍按照项目、地块进行交易，且没有根据耕地占补平衡指标所需进行交易，即未根据实际需求进行交易，也未明确补充耕地指标交易收入用途。另外，为创新土地整治模式，自治区于2019年出台了《关于印发引导和规范社会资本参与土地整治项目建设有关问题补充规定的通知》（桂自然资发〔2019〕10号），允许经自治区人民政府授权的自治区直属国有企业及自治区人民政府同意设区市人民政府授权的国有企业可作为补充耕地指标出让方，即扩大了补充耕地指标出让方范围。

因此，为适应新形势下耕地占补平衡管理的新要求，进一步规范我市补充耕地指标交易管理，我市根据《广西壮族自治区自然资源厅关于印发〈广西壮族自治区补充耕地指标交易管理办法〉的通知》（桂自然资规〔2020〕5号）及〈广西壮族自治区补充耕地指标交易管理实施细则〉的通知》（桂自然资规〔2020〕8号）相关规定，印发了《来宾市补充耕地指标交易管理实施细则》。

（二）政策依据。

1.《中共中央  国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》；

2.《国土资源部关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》（国土资规〔2017〕13号）；

3.《中共广西壮族自治区委员会 广西壮族自治区人民政府关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》（桂发〔2018〕31号）；

4.《中共广西壮族自治区委员会 全面深化改革委员会办公室关于印发〈自治区党委全面深化改革委员会各专项小组2020年面上改革任务清单〉的通知》（桂改办发〔2020〕1号）；

5.《广西壮族自治区自然资源厅关于印发〈广西壮族自治区补充耕地指标交易管理办法〉的通知》（桂自然资规〔2020〕5号）及〈广西壮族自治区补充耕地指标交易管理实施细则〉的通知》（桂自然资规〔2020〕8号）；

6.《广西壮族自治区自然资源厅 广西壮族自治区财政厅 广西壮族自治区农业农村厅关于印发引导和规范社会资本参与土地整治项目建设有关问题补充规定的通知》（桂自然资发〔2019〕10号）。

二、意见征求及采纳情况

2021年3月2日，来宾市自然资源局负责牵头起草的耕地保护科征求局机关相关业务科室意见，并根据意见进行了修改完善。2020年3月3日，来宾市自然资源局征求了6个县（市、区）人民政府，市工业园区管委会，市财政局，6个县（市、区）自然资源局意见。截至2020年3月19日，收到了14个市人民政府反馈意见。来宾市自然资源局根据各单位的反馈意见进行修改完善，最终形成《来宾市补充耕地指标交易管理实施细则（送审稿）》，并以来自然资报〔2021〕45号报市人民政府审定。于2020年3月22日报来宾市人民政府审议。2020年5月27日，来宾市人民政府审定通过了《来宾市补充耕地指标交易管理实施细则》（以下简称《实施细则》）。

三、目标任务

一是严格贯彻落实《中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》《国土资源部关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》（国土资规〔2017〕13号）、《中共广西壮族自治区委员会 广西壮族自治区人民政府关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》（桂发〔2018〕31号）等国家和自治区相关文件要求。

二是结合新形势下耕地占补平衡管理的新要求，以更灵活的新增耕地数量、水田规模、粮食产能形式进行市场交易，规范补充耕地指标交易程序，进一步规范我市补充耕地指标调剂管理，确保各类建设项目耕地占补平衡得到有效保障，助推脱贫攻坚和乡村振兴。

四、主要内容

《实施细则》共九章。主要就总则、交易申请及审查、交易公告、竞买申请及资格审查、竞买及报价、成交结果公示、合同签订、缴款及归档、资金管理及交易经费、法律责任及争议处理、附则等方面进行规定。

（一）总则。阐述《实施细则》出台的目的、适用范围、有关定义、交易管理。

（二）交易申请及审查。明确补充耕地指标交易方式、交易材料、出让审查。

（三）交易公告。明确出让公告方式及内容、交易指导价格、交易公告。

（四）竞买申请及资格审查。主要明确竞买申请、竞买资格审查、竞买保证金等具体要求。

（五）竞买及报价。主要明确挂牌时间、竞买报价、竞价程序、竞价成交、交易公告、成交确认等。

（六）成交结果公示、合同签订、缴款及归档。主要明确成交结果公示、合同签订、成交价款缴纳及保证金处理、交易建档。

（七）资金管理及交易经费。明确了补充耕地指标交易所得收入，提出了交易管理工作所需经费纳入年度部门预算。

（八）法律责任及争议处理。明确了交易双方的法律责任，以及针对交易过程存在争议事项处理进行明确。

（九）附则。明确了《实施细则》负责解释部门及实施时间。

五、涉及范围

《实施细则》适用于来宾市补充耕地指标交易管理，即来宾市补充耕地指标交易平台进行的交易。

六、执行标准

来宾市补充耕地指标交易均要严格执行《实施细则》以及国家、自治区自然资源主管部门印发的有关规定和要求。

七、关键词诠释

补充耕地指标：是指通过实施土地整治和高标准农田建设，包括土地综合整治、高标准农田、宜农耕地后备资源开发、土地整理、土地复垦及耕地提质改造形成的新增耕地和提质改造耕地，经验收并通过耕地占补平衡动态监管系统报备，纳入补充耕地指标储备库后，可用于占补平衡的新增耕地指标。补充耕地指标含新增耕地数量、水田规模和粮食产能。

补充耕地指标交易：是指来宾市补充耕地指标储备库里的补充耕地指标或各县（市、区）在符合补充耕地指标出让条件的前提下，将富余的补充耕地指标通过来宾市补充耕地指标交易平台，以协议出让、公开挂牌等方式确定成交单位，实现指标有偿出让、获取的行为。

八、惠民利民举措

明确了各级政府补充耕地指标交易所得收入，扣除成本和所得投资收益外，全部用于脱贫攻坚和乡村振兴，助推脱贫攻坚和乡村振兴。同时明确其中用于项目所在行政村的不低于60%，确保了项目所在行政村脱贫攻坚和乡村振兴工作所需经费。

九、新旧政策差异

本次修订在原来国土资规〔2018〕1号文件基础上进行了进一步完善，基本框架不变，局部内容进行了调整完善：

（一）细化了工作职责。对交易中心和土地整理中心工作职责进行了进一步明确和细化。

（二）规范了来宾市本级指标交易程序。重新调整和规范了补充耕地指标交易程序，并从交易申请、审查、公告、竞买申请及资格审查、竞买及报价、公示、合同签订、缴款及归档等方面予以明确。

（三）优化了出让方及意向竞买方申请材料。根据耕地占补平衡管理新要求，对出让方及意向竞买方申请材料进行了优化和完善。

（四）压缩了指标交易审查时间。材料有效性、合规性审查由原来的5个工作日调整为3个工作日

（五）明确了补充耕地指标交易所得收入用途。即扣除成本和应得投资收益外，全部用于巩固拓展脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略，优先用于土地综合整治、耕地提质改造和高标准农田建设等补充耕地任务以及耕地保护相关工作，其中用于项目所在村的不低于60%。

十、特色亮点

一是认真执行国家工作要求，进一步完善规范我区补充耕地指标调剂管理的重要体现。2017年原国土资源部印发了《关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》（国土资规〔2017〕13号），国家已改进耕地占补平衡管理方式，建立以数量为基础、产能为核心的占补新机制。提出以县（市、区）为单位建立新增耕地数量、新增水田和新增粮食产能3类指标储备库，实行分类管理、分别使用。并要求按照补改结合的原则，实行耕地数量、粮食产能和水田面积3类指标核销制落实占补平衡。为积极应对耕地占补平衡的新形势新要求，我市主动采取措施，调整完善当前耕地占补平衡制度，修订完善市、县两级补充耕地指标交易市场，以更灵活的新增耕地数量、水田规模、粮食产能形式进行市场交易。

二是进一步规范补充耕地指标交易程序，提高耕地占补平衡保障效能。本次修订《实施细则》的交易程序进行了规范，避免了出现指标划转后而价款未缴纳的尴尬局面，确保了交易后的补充耕地指标安全性。另外，压缩了补充耕地指标交易审查时间，提高了审查效率，进而提高了各类建设项目耕地占补平衡保障能力。

十一、注意事项

本细则自印发之日起实施，有效期5年。国家有新规定的从其规定。《来宾市自然资源局关于印发<来宾市补充耕地指标交易管理暂行办法>的通知》（来国土资规〔2018〕1号）同时废止。

相关链接：来宾市自然资源局关于印发《来宾市补充耕地指标交易管理实施细则》的通知